COMARCA DE SANTA MARIA DO SUAÇUÍ/MG
Autos nº 0582.09.01318307
Natureza: Ação Civil Pública – Improbidade Administrativa – Lesão ao erário.
Requerente: Município de São Sebastião do Maranhão/MG
Requerida: Markelyne Soares Damascena Reis
SENTENÇA
I - RELATÓRIO:
O MUNICÍPIO DE SÃO SEBASTIÃO DO MARANHÃO/MG propôs AÇÃO CIVIL PÚBLICA/IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA em face de MARKELYNE SOARES DAMASCENA REIS, ambos devidamente qualificados e patrocinados nos autos.
Segundo o requerente, em síntese, a requerida foi Prefeita do Município e durante sua gestão celebrou com o Estado de Minas Gerais, por intermédio da SETOP (Secretaria de Transporte e Obras Públicas), o convênio de n.º 194/06.
Afirma que através deste convênio o Estado de Minas Gerais repassou ao Município de São Sebastião do Maranhão/MG a quantia de R$70.000,00 (setenta mil reais) para a realização de obras, sendo que a contrapartida da municipalidade foi a quantia de R$7.883,50 (sete mil, oitocentos e oitenta e três reais e cinquenta centavos).
Assevera a requerente que os valores não foram empregados na execução das obras e que a requerida, então Prefeita, não procedeu às prestações de contas exigidas pela legislação de regência.
Neste sentido, a requerida pleiteia a condenação da requerente pela prática de improbidade administrativa (lesão ao erário), às seguintes sanções: a) ressarcimento ao erário do valor de R$77.883,50 (setenta e sete mil, oitocentos e oitenta e três reais e cinquenta centavos); b) suspensão dos direitos políticos de 05 (cinco) a 08 (oito) anos; c) pagamento de multa civil até 02 (duas) vezes o valor do dano; d) proibição de contratar com o poder público ou receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 9cinco) anos, nos termos da Lei n.º 8.429/92
Deu à causa o valor de R$77.883,50 (setenta e sete mil, oitocentos e oitenta e três reais e cinquenta centavos).
Com a inicial vieram os documentos de ff. 12/28.
A requerida foi regularmente notificada à f. 32.
Defesa preliminar apresentada às ff. 33/35, pela qual a requerida negou as alegações contidas na inicial e afirmou que não houve irregularidade na execução do convênio. Afirmou que a parte requerente desconhece o valor repassado via convênio, que a inclusão no SIAFI se refere à gestão anterior e que a presente ação é uma retaliação por ser desafeta do Prefeito em exercício no momento de sua propositura.
Requereu a improcedência dos pedidos veiculados na inicial.
Com a defesa preliminar veio a procuração de f. 36.
Recebimento da petição inicial à f. 38.
Citação pessoal da requerida à f. 43.
Contestação apresentada às ff. 47/50, pela qual fora apresentas as seguintes teses/pedidos: a) ação movida por motivos políticos; b) o convênio foi devidamente cumprido e as contas devidamente prestadas; c) preliminar de “incompetência” da requerente para pleitear o ressarcimento ao erário, eis que os valores foram repassados pelo Estado de Minas Gerais através de convênio; d) que a requerente não tem real conhecimento do convênio e nem dos valores disponibilizados; e) a inclusão do Município no SIAFI decorreu de atos praticados na gestão anterior; f) que compete ao Tribunal de Constas do Estado de Minas Gerais emitir parecer técnico sobre as prestações de contas das Prefeituras e às Câmaras Municipais julgá-las e que as contas da gestão 2005/2008 não foram analisadas pela Corte de Contas e não foram julgadas pelo Legislativo local.
Neste sentido requereu a total improcedência do pedido formulado na inicial.
Com a contestação veio a “declaração de pobreza” à f. 51.
Impugnação à contestação às ff. 53/55.
Indeferida a “Gratuidade da Justiça” formulada pela requerida (f. 69).
Termo de audiência de instrução e julgamento às ff. 85/86. Nesta ocasião foi declarada a preclusão da prova oral pugnada pela requerida. Também foi determinado o prosseguimento do feito independentemente da distribuição de carta precatória para a oitiva de testemunhas, considerando a desídia da parte requerida. O Ministério Público participou da audiência de instrução e julgamento.
Recurso de agravo retido às ff. 89/90, que foi recebido à f. 92.
Contrarrazões ao agravo retido às ff. 93/94.
Mantida a decisão que gerou a interposição do recurso de agravo retido (f. 97).
Documentos de ff. 99/200, juntados pelo Estado de Minas Gerais (SETOP).
“Memoriais” da parte requerente às ff.203/209, reiterando as alegações e pedidos da peça exordial.
A requerida foi intimada para constituir advogado, mas não o fez e não apresentou “memoriais”.
Após, vieram-me conclusos estes autos.
É o breve, mas suficiente relatório. Decido.
II – FUNDAMENTAÇÃO:
Não há vícios que possam comprometer a validade deste procedimento processual.
Neste particular sublinho que a parte requerida não apresentou seus “memoriais”, pois o Defensor que a patrocinava renunciou o mandato. Este Juízo nomeou uma série de Advogados dativos, mas nenhum deles aceitou a nomeação. Chegou-se ao ponto deste Juízo oficiar a Defensoria Pública para que atuasse no feito, mas esta também se negou.
Por diversas vezes a requerida foi intimada para constituir novo Defensor, contudo sequer se manifestou no prazo legal, o que, em princípio, me leva à conclusão do seu desinteresse em ser tecnicamente patrocinada nestes autos.
Portanto, considerando a inércia da parte requerida, aplico o art. 76,§2º, II do CPC e realizo este julgamento, mesmo sem a apresentação de “memoriais” da Defesa, sem que reste configurado vício de nulidade neste procedimento processual.
Ainda, a requerida, em sua contestação, afirmou que a parte requerente é “incompetente” para pleitear o ressarcimento ao erário, sob o argumento de que os valores do convênio foram repassados pelo Estado de Minas Gerais.
Trata-se de uma alegação tanto quanto confusa, data máxima vênia, que analisarei como “ilegitimidade ativa” e “falta de interesse de agir”, em homenagem ao “contraditório” e à “ampla defesa”.
Não resta dúvida de que a requerente, enquanto Município, poderia (como o fez) ter proposto a ação que deflagrou este processo, como autoriza o art. 17 da Lei n.º 8.429/92.
Também é nítido o “interesse de agir” da requerente, visto que busca o ressarcimento de uma verba que, por força de convênio, foi incorporada ao seu patrimônio para que fosse empregada na execução de obas públicas.
Com efeito, REJEITO AS PRELIMINARES SUSCITADAS PELA PARTE REQUERIDA.
Passo, pois, à análise do mérito desta demanda.
1. Da prescrição:
Considerando o período em que a requerente foi Prefeita (2005 a 2008), a data da propositura da ação que deflagrou este processo (07/08/2009) e o disposto no art. 23, I da Lei n.º 8.429/92, concluo que não ocorreu a prescrição das pretensões plasmadas na peça exordial.
Saliento, também, que conforme decidiu o STF nos autos do Recurso Extraordinário n.º 852475, as pretensões de ressarcimento ao erário são imprescritíveis.
Portanto, chancelada a imprescritibilidade da pretensão veiculada nestes autos, passo à análise do mérito propriamente dito.
2. Do mérito propriamente dito:
A denominada “Lei de Improbidade Administrativa” (Lei n.º 8.429/92) positivou determinadas condutas ilícitas que, no entender do legislador, configuram censuráveis ofensas, de natureza cível, à Administração Pública e à “coisa pública”.
“Ao fim e ao cabo”, os atos de improbidade atentam contra o Sistema de gestão pública; contra bens materiais e imateriais de natureza pública e representam uma prática extremamente perniciosa, que deve ser combatida pelos Órgãos estatais de controle, mas sempre nos limites da legalidade.
Conforme está disposto no referido Enunciado legislativo, existem 03 (três) espécies de atos de improbidade administrativa, a saber: a) enriquecimento ilícito; b) dano ao erário; c) ofensa aos Princípios reitores da Administração Pública (subjetiva e objetiva).
Nestes autos está em apuração suposto ato de dano ao erário, razão pela qual nesta sentença serão reunidos esforços na exclusiva análise fático-jurídica desta espécie de ato administrativo ímprobo.
O ato ilícito de dano ao erário, no meu entender, interpretando o art. 10 da Lei n.º 8.429/92, consiste numa conduta (comissiva ou omissiva) que causa prejuízo econômico, de um modo geral, aos “cofres públicos” e aos bens públicos. Ainda, para sua configuração exige-se do agente (sujeito ativo) uma conduta dolosa (intencional) ou culposa (não intencional, decorrente de inobservância de dever objetivo de cuidado, por negligência, imprudência ou imperícia)
As jurisprudências do STJ e do TJMG são “firme” no sentido de que para a configuração da responsabilidade do agente por ato de dano ao erário, são necessários conduta culposa (no mínimo) e a comprovação do prejuízo econômico. Senão vejamos os seguintes julgados:
“AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO E CONCURSO PÚBLICO. INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS PARA DISPENSA. LESÃO AO ERÁRIO PRESUMIDA. CULPA VERIFICADA. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER E DAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL.
IV - A jurisprudência desta Corte considera indispensável, para a caracterização dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10 da Lei n. 8.429/1992, a comprovação da lesão ao erário, exceto para as hipóteses específicas do inciso VIII do referido dispositivo, em que o prejuízo é presumido (in re ipsa), e exige, como elemento subjetivo, a culpa do agente, reservando-se o dolo para as hipóteses dos arts. 9º e 11 da Lei n. 8.429/1992”. Precedentes: REsp n. 1.718.916/BA, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 5/9/2019, DJe 11/10/2019; e AIA n. 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe 28/9/2011.(AREsp 1520734/PB, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/11/2019, DJe 22/11/2019).
“EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE JACUTINGA. OBRA PÚBLICA. PAGAMENTO EM SOBREPREÇO. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. NORMAS. VIOLAÇÃO. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO IDENTIFICADOS. AUSÊNCIA DE PROVAS DAS ALEGADAS IRREGULARIDADES. SENTENÇA CONFIRMADA.
II. Para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei nº 8.429/92 (que causam prejuízo ao erário), à luz da atual jurisprudência do STJ, exige-se a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, ao menos, culpa, o mesmo não ocorrendo com os tipos previstos nos arts. 9º e 11 da mesma Lei (enriquecimento ilícito e atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública), os quais se prendem ao elemento volitivo do agente (critério subjetivo), exigindo-se o dolo”. (TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0349.06.014510-0/001, Relator(a): Des.(a) Washington Ferreira , 1ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 18/06/2019, publicação da súmula em 03/07/2019)
Importante salientar que os atos de improbidade administrativa por dano ao erário constam do art. 10 da Lei nº 8.429/72, em rol meramente exemplificativo (“numerus apertus”), pois o legislador no “caput” do dispositivo legal em questão definiu os atos de “lesão ao erário” e nos incisos apenas exemplificou (expressão “notadamente”) referidos atos.
Em suma: para a configuração da responsabilidade civil/administrativa por ato de lesão ao erário é necessária a constatação dos seguintes elementos estruturantes: a) conduta (comissiva/omissiva) dolosa/culposa; b) dano econômico; c) nexo de causalidade.
Pois bem. É fato incontroverso, além de estar devidamente comprovado nestes autos, que a requerida, enquanto Chefe do Poder Executivo local, celebrou com o Estado de Minas Gerais, por intermédio da SETOP, o convênio de n.º 194/06 (vide documentos de ff. 153/161).
Por este convênio o Estado de Minas Gerais se comprometeu a repassar (e repassou) ao Município de São Sebastião do Maranhão/MG a quantia de R$70.000,00 (setenta mil reais), nos termos da cláusula quinta, I. A contrapartida da municipalidade foi de R$7.883,50 (sete mil, oitocentos e oitenta e três reais e cinquenta centavos).
Pelo referido convênio os valores seriam destinados (“destinação estritamente vinculada”) a obras de melhoramento de vias públicas (cláusula primeira, item 1.1.). E mais: a execução das obras, projetada no “Plano de Trabalho”, seria de atribuição exclusiva da municipalidade (cláusula terceira, itens 3.2.1 e 3.2.5).
O valor de responsabilidade do Estado de Minas Gerais foi devidamente repassado aos “cofres públicos”, conforme previsão na cláusula quinta e documento de f. 162.
Assim, competia à requerida, enquanto gestora máxima na hierarquia administrativa à época, garantir a fiel execução do convênio, com a aplicação dos valores disponibilizados na efetiva realização das obras de melhoramento das vias públicas.
Contudo, não há provas nos autos de que o convênio foi regularmente executado, como alegou a requerida em sua defesa preliminar e em sede de contestação. Trata-se, ao meu sentir, de um ônus processual de sua titularidade, nos termos do art. 373, II do CPC.
E digo mais: não há provas de que a requerida prestou contas aos Órgãos de controle administrativo acerca do convênio em questão, não se desincumbindo, mais uma vez, do ônus processual positivado no art. 373, II do CPC.
E como se não bastasse o próprio Estado de Minas Gerais, no documento de f. 102, opinou pela irregularidade e omissão de prestação de contas à SETOP quanto ao repasse dos R$70.000,00 (setenta mil reais) e da contrapartida de R$7.883,50 (sete mil, oitocentos e oitenta e três reais e cinquenta centavos).
Em suma: a requerida não comprovou nos autos o efetivo cumprimento do convênio e não se sabe ao certo sequer a destinação dos valores disponibilizados pelo Estado de Minas Gerais e da contrapartida da municipalidade.
Ora. A requerida pode não ter agido de forma dolosa, ou seja, de forma deliberada e intencional para lesar o erário do Município de São Sebastião do Maranhão/MG. Contudo, afirmo com a certeza que me é exigida pelo devido processo legal, que a requerida inobservou, no mínimo, seu dever objetivo de cuidado enquanto gestora máxima da “coisa pública”. Foi negligente ao não garantir o efetivo cumprimento do convênio e a correta aplicação dos recursos advindos do Estado de Minas Gerais e do Município em questão. Deixou, inclusive, de prestar contas aos Órgãos de controle, obrigação jurídica esta emanada do “Princípio republicano”, das leis do Direito Administrativo e do próprio convênio n.º 194/06, em sua cláusula sétima.
Atuando desta forma a requerida causou significativa lesão aos cofres da municipalidade, pois não há provas de que empregou os recursos públicos (de considerável monta, diga-se de passagem), que foram incorporados ao patrimônio do Município de São Sebastião do Maranhão/MG, conforme aponta cláusula quinta, I, “a” e III, “a” do convênio às ff. 153/161.
Sem contar que as irregularidades na execução do convênio n.º 194/06 acarretou a inscrição do Município de São Sebastião/MG no SIAFI, conforme comprova o documento de f. 118, inscrição esta que impede os inscritos de receberem verbas públicas (repasses) de outros Entes de nossa Federação, prejudicando a execução de políticas públicas voltadas ao bem da coletividade.
Em apertada, porém completa síntese: a requerida enquanto máxima gestora do Executivo local, agindo de forma culposa (no mínimo), deixou de destinar às obras de melhoria das vias públicas a quantia da R$77.883,50 (setenta e sete mil, oitocentos e oitenta e três reais e cinquenta centavos), incorporada à municipalidade e oriunda de convênio celebrado com o Estado de Minas Gerais.
Latentes os elementos estruturantes da responsabilidade civil-administrativa (conduta dolosa/culposa, dano ao erário e nexo de causalidade), resta-me selecionar as sanções a serem aplicadas à requerida, nos estritos limites da legalidade, ou seja, do art. 12 da Lei n.º 8.429/92.
De partida, ressalto que as sanções serão aplicadas, “in casu”, de forma cumulativa, pois o fato praticado pela requerida é, no meu entender, de extrema gravidade, considerando a função que desempenhava ao tempo dos fatos (Prefeita), bem como o impacto financeiro de tal fato no Município de São Sebastião do Maranhão/MG.
Trata-se de um Município de pouca expressão, que “sobrevive” financeiramente em razão do repasse de verbas da União (federais) e do Estado de Minas Gerais (estaduais). As fontes próprias de arrecadação (diretas e indiretas) da municipalidade sempre foram insuficientes à prestação de serviços públicos de boa qualidade aos cidadãos, inclusive aqueles de natureza essencial (saúde e educação). O documento de f. 172 comprova, por exemplo, que grande (maior) parte da receita do Município decorre de repasse da cota-parte do “Fundo de Participação dos Municípios” (FPM) e do “Imposto sobre Circulação de Mercadorias e serviços” (ICMS).
Não é crível e nem se pode admitir que um Município que já sobrevive praticamente com receitas oriundas de repasses, ainda sofra um desfalque de tamanha monta (R$77.883,50), seja por conduta dolosa de sua máxima gestora, seja em razão de sua negligência em fiscalizar e garantir a completa realização das obras de infraestrutura (melhorias de vias públicas), para as quais foram repassados os valores previstos no convênio de n.º 194/06.
Por outro lado, diante da inexistência de provas de que a requerida acresceu ilicitamente a seu patrimônio os valores decorrentes do convênio sob análise, deixarei de aplicar a sanção de perdas de bens ou valores.
Salutar reforçar aqui que a requerida era, ao tempo dos fatos, Chefe do Executivo Municipal de São Sebastião do Maranhão/MG. Logo, a reprovabilidade de sua conduta é no meu entender altíssima, diante de sua real possibilidade de impedir a ocorrência do fato que lhe foi imputado, em prol do interesse público primário que norteia as condutas de todos os agentes públicos, desde o mais simples deles até os ocupantes da chefia de governo. Considerando este panorama, a suspensão dos direitos políticos da requerida me “soa” como uma medida razoável e efetivamente proporcional neste caso concreto.
Desta feita, 06 (seis) anos de suspensão dos direitos políticos da requerida me parece a condenação que satisfaz adequadamente o escopo da Lei n.º 8.429/92 e, mais especificadamente, de seu art. 12, II, qual seja: impedir que “mal administrador” retorne imediatamente à gestão dos negócios públicos.
Por seu turno, o pagamento de multa civil em valor equivalente ao dano patrimonial sofrido pelo Município e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos, também me parecem ser medidas razoáveis e necessárias, principalmente a fim de atribuir caráter pedagógico à condenação, tendo em vista que o Município de São Sebastião do Maranhão/MG sofre, repito, com a escassez de recursos e tem seu orçamento baseado substancialmente nos repasses de verbas públicas (União e Estado de Minas Gerais), servindo de alerta ao atual e próximos governantes para que não pratiquem atos similares que “sangram” não só o Ente Municipal, mas sobretudo os munícipes que dependem da execução de políticas públicas que lhes garantam “dignidade” enquanto seres humanos.
III – DISPOSITIVO:
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO INICIAL, com fulcro no art. 487, I do CPC c/c art. 12, II da Lei n.º 8.429/1992, para
a) CONDENAR a requerida Markelyne Soares Damasceno Reis no ressarcimento integral do dano ao Município de São Sebastião do Maranhão/MG, cujo valor histórico é de R$77.883,50 (setenta e sete mil, oitocentos e oitenta e três reais e cinquenta centavos), corrigido monetariamente conforme a Tabela Oficial do TJMG e com juros de mora de 1% (um por cento) ao mês, ambos (correção e juros), desde a data do evento danoso (no meu entender, desde o dia 27/09/2008, data esta do término da vigência do convênio n.º 194/96, com sua prorrogação).
b) SUSPENDER os direitos políticos da requerida Markelyne Soares Damasceno Reis pelo prazo de 6 (seis) anos;
c) CONDENAR a requerida Markelyne Soares Damasceno Reis no pagamento de multa civil no valor de R$77.883,50 (setenta e sete mil, oitocentos e oitenta e três reais e cinquenta centavos), corrigido monetariamente conforme a Tabela Oficial do TJMG e com juros de mora de 1% (um por cento) ao mês, ambos (correção e juros), desde a data do evento danoso, (no meu entender, desde o dia 27/09/2008, data esta do término da vigência do convênio n.º 194/96, com sua prorrogação).
d) PROIBIR a requerida Markelyne Soares Damasceno Reis contratar com o poder público ou receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos.
Condeno ainda a requerida no pagamento das custas e despesas processuais. E ainda no pagamento de honorários sucumbenciais em favor do patrono do Município de São Sebastião do Maranhão/MG, no importe de 10% (dez por cento) sobre o valor total da condenação, haja vista a importância da causa e grau de zelo dispendido, tudo na forma do art. 85, §2º do CPC.
Com o trânsito em julgado desta sentença: a) oficiem-se o Egrégio Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais e a Câmara Municipal de São Sebastião do Maranhão/MG, lhes comunicando a suspensão dos direitos políticos da requerida para que lancem mão das providências cabíveis; b) oficiem-se o Estado de Minas Gerais, a União, o Executivo Municipal e o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, para que deem efetividade à sanção de proibição da requerida de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária; c) inscreva-se esta sentença no Cadastro Nacional de Improbidade, instituído pelo Conselho Nacional de Justiça.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se.
Intime-se o Ministério Público.
Santa Maria de Suaçuí, 05 de março de 2020.
RAFAEL ARRIEIRO CONTINENTINO
Juiz de Direito